نگاهی به اظهارات طحاننظیف درباره اصلاح ساختار بودجه
در نشست علمی اخیر که با حضور هادی طحاننظیف، سخنگوی شورای نگهبان، در دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام تشکیل شد، موضوع سیاستهای کلی نظام قانونگذاری و نقش بودجه در چارچوب این سیاستها محور بحث قرار گرفت. طحاننظیف با توجه به بندهای ۶ و ۷ این سیاستها، به بیان آسیبشناسی جامع و نظاممند در حوزه قانونگذاری و بودجه پرداخت و بر این نکته تأکید کرد که از زمان ابلاغ این سیاستها بیش از شش سال میگذرد و با وجود تلاشهای انجامشده، هنوز آثار ملموسی در این رابطه مشاهده نمیشود. به گزارش تیم آرشیو کامل، وی با اشاره به توضیح بند هفت از سیاستهای کلی نظام قانونگذاری در خصوص حدود اختیارات مجلس در تصویب ساختار و مفاد بودجه سالانه کل کشور، بر اهمیت رویهها و نظرات شورای نگهبان در معنیدار کردن این بند تأکید کرد؛ زیرا شورای نگهبان بهطور منظم با موضوع لایحه بودجه روبهرو است و نقش این شورا در شکلگیری چارچوبهای قانونی احساس میشود.
در ادامه سخنرانی، طحاننظیف بیان کرد که وفق اصل ۵۲ قانون اساسی، بودجه سالانه کشور به ترتیبی که در قانون مقرر شده است از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس تسلیم میشود و هرگونه تغییر در ارقام بودجه باید مطابق با قوانین تعیینشده باشد. وی توضیح داد که براساس این اصل، تهیه و تنظیم بودجه از اختیار دولت است و رسیدگی و تصویب بودجه نیز بودجهمحوری مجلس است. در عین حال، وی تصریح کرد که اگر قانونی جامع و مشخص درباره بند هفت وجود داشت، بسیاری از مشکلات موجود در این حوزه مرتفع میشد. بدیهی است که قوانین پراکندهای مانند قانون برخی احکام مربوط به اصلاح ساختار بودجه کل کشور یا قانون بودجه سالهای ۱۳۵۱ و آییننامههای داخلی مجلس وجود دارند، اما بهطور جامع و فراگیر، فرآیند تدوین و تصویب لایحه بودجه را در بر نمیگیرند.
طحاننظیف سپس به معرفی سه مدل رایج در نظامهای حقوقی دنیا برای بودجهریزی مجلسها پرداخت. مدل نخست به مجالس بودجهریز اشاره دارد که در آن مجلسها اختیار مطلق دارند. نمونه بارز این مدل را در نظامهای ریاستی میتوان دید؛ مانند ایالات متحده که کنگره با اختیار نامحدود میتواند بودجه را اصلاح یا حتی جایگزین لایحه دولت شود. مدل دوم، مجالس کمتأثیرگذار است که در برخی نظامهای پارلمانی مانند انگلیس مشاهده میشود؛ در این حالت مجلس یا پذیرش میکند یا آن را رد میکند، اما امکان تغییر گسترده در درآمدها و هزینهها وجود ندارد. مدل سوم نیز مجالسِ تأثیرگذار است که ترکیبی از دو مدل قبلی را داراست و در نظامهای مختلط وجود دارد؛ این مجلسها میتوانند اصلاحاتی در لایحه بودجه انجام دهند، اما چارچوبهایی برای تغییرات وجود دارد و قدرتشان بیحد و حصر نیست. از منظر طحاننظیف، وضعیت موجود در ایران نزدیک به مدل سوم است؛ به این معنا که مجلسها میتوانند تغییراتی محدود و با چارچوبهای مشخص ارائه دهند، اما امکان تغییر مبسوط در ساختار و شاکله بودجه وجود ندارد. نحوه این چارچوبها و حدود آنها، به باور وی، همچنان نیازمند روشنسازی و تعیین حدود دقیق است. این نکته از نگاه وی با وجود چهار مولفه کلیدی در مدل مجالس تأثیرگذار تقویت میشود: جلوگیری از ایجاد یا افزایش کسری بودجه، جلوگیری از افزایش کل هزینهها، محدودسازی تغییرات به سمت کاهش هزینهها و تطابق تغییرات با چارچوب تعیینشده از سوی مجلس. در این راستا، طحاننظیف اظهار داشت که در حال حاضر هیچ مقرره ماهوی روشن و فراگیر برای تعریف حدود اختیارات مجلس در رابطه با لایحه بودجه وجود ندارد و بیشتر احکام و ضوابط کنونی مرتبط با قانون بودجه هستند تا یک چارچوب جامع برای کل فرآیند تدوین و تصویب بودجه.
وی در جمعبندی اظهار داشت که با توجه به نظریات تفسیری شورای نگهبان درباره اصل ۵۲ قانون اساسی، میتوان از چارچوبهای ارائهشده توسط این نهاد در توضیح حدود و ملاکهای برخورد با بندهای ۶ و ۷ سیاستهای کلی نظام قانونگذاری استفاده کرد. این نظریات تفسیری از سالهای ۱۳۷۴، ۱۳۷۸ و ۱۳۹۲ صادر شده و هر کدام بر نکاتی مانند تغییر در ارقام بودجه از طریق طرح قانونی یا متمم بودجه تاکید دارند. به گزارش تیم آرشیو کامل، طحاننظیف همچنین اشاره کرد که تغییر در ارقام بودجه به نحوی که شاکله بودجه را تغییر دهد، خلاف اصل ۵۲ است و تغییراتی که سیاستها و برنامههای کلان دولت را متاثر سازد نیز میتواند به همریختگی شاکله بودجه منجر شود. با این رویکرد، انتظار میرود که هرگاه به دنبال ضوابط و ملاکهای مشخصی برای بندهای ۶ و ۷ باشیم، باید نظریات تفسیری شورا را مبنا قرار دهیم و آن را به عنوان یک راهنمای دقیق برای مدیریت بودجه در سطح کلان در نظر بگیریم.
در پاسخ به پرسشهای حضار در این نشست، طحاننظیف به مسأله اصلاح ساختار بودجه پرداخت. وی با اشاره به تأکید رهبر معظم انقلاب بر اصلاح ساختار بودجه و برشمردن اینکه این موضوع ابعاد مختلفی دارد و تا کنون بهطور کامل اجرایی نشده است، افزود که از منظر حقوقی نیز بودجه سالانه نباید حاوی احکام دائمی باشد و نباید به عنوان یک قالب همیشگی تلقی شود. هرچند که دولت در برخی حوزهها به دنبال اصلاحاتی بوده است، اما به لحاظ قانونی، تغییرات لازم باید با توجه به چارچوبهای مصوب و به صورت مصوبات رسمی انجام گیرد. او همچنین اشاره کرد که مجلس نیز از نظر اصلاح، گامهایی برداشته است اما این گامها به اندازهای نیست که بتواند تغییرات اساسی در شاکله بودجه ایجاد کند. در پایان نشست، طحاننظیف تأکید کرد که هنوز بر سر برخی از حدود و ثغور تغییرات بودجه در مجلس اجماع قاطع وجود ندارد و برای پیشبرد اصلاحات، نیازمند نشستهای علمی بیشتر، استفاده از ظرفیتهای دانشگاهی و مطالعات تطبیقی با مدلهای بودجه کشورهای دیگر است. این نکته، نشان میدهد که بحث اصلاح ساختار بودجه در ایران همچنان در فاز مطالعاتی و تمهیدی باقی مانده و به نظر میرسد که برای تبدیل این بحث به اقدام اجرایی، نیازمند زمان، اراده سیاسی و چارچوبهای روشن باشد.
به گزارش تیم آرشیو کامل، در پایان این نشست، طحاننظیف به سوالات حضار پاسخ گفت و با تأکید دوباره بر اینکه اصلاح ساختار بودجه از محورهای اصلی دستور رهبر معظم انقلاب است، افزود: رفع اتکاء بودجه به نفت یکی از پایههای این اصلاحات است و بودجه یکساله نباید حاوی احکام دائمی باشد. با وجود گامهایی در سطح اصلاحی که مجلس در سالهای اخیر برداشته است، همچنان فاصلهای میان آنان و اصلاح جامعی که همسو با سیاستهای کلان نظام قانونگذاری و قوانین موجود باشد، وجود دارد. این فاصله، از منظر قانونی و اجرایی، مستلزم تدابیر دقیق و هماهنگی عمیق میان دو قوه است تا بتوان گامی جدی در جهت شکلدهی شاکله بودجه برداشت.
تحلیل حقوقی-اجرایی درباره بودجه و چارچوبهای قانونی
با توجه به اصول و نظریات تفسیری شورای نگهبان و همچنین بیانات رهبر معظم انقلاب، اصلاح ساختار بودجه در ایران نیازمند چارچوب دقیق، کاهش اصطکاک بین قوا و جلوگیری از افزایش سقف بودجه است تا از تغییر شاکله بودجه بدون نگرانی از تعارض با قانون جلوگیری شود. در این چارچوب، باید به توازن بین سیاستهای کلان دولت و برنامههای مجلس توجه کرد و از هر گونه تغییری که شاکله بودجه را به هم میزند پرهیز کرد. توسعه پژوهشهای تطبیقی با میز پژوهشی و دانشگاهی به منظور استخراج مدلهای معتبر برای ایران ضروری است و میتواند مسیرهای اجرایی قابل قبولی را مشخص سازد. در کنار این، لازم است چارچوبی روشن فراهم شود تا در صورتی که مجلس قصد اعمال تغییراتی داشت، این تغییرات با اصول و محدودیتهای قانونی همسو باشد و به تراز بودجه و هدفهای کلان بودجه آسیب نزند. این مشاهدات نشان میدهد که برای حرکت به سمت اصلاح کارآمد، باید به تقویت اصولی شفافیت، استانداردسازی روشهای محاسبه بودجه و تعریف دقیق وظایف هر قوه در فرآیند تصویب بودجه توجه ویژه داشت. در نتیجه، نگاه جامع به اصلاح ساختار بودجه نمیتواند صرفاً با بیان کلیات یا شعارها محقق شود؛ بلکه نیازمند ابزارهای حقوقی روشن، مکانیسمهای نظارتی کارآمد و اقدامهای اجرایی قابل ردیابی است تا این اصلاح بتواند در عمل، به تقویت پایداری بودجه و کاهش فعالیتهای اقتصادی غیر شفاف منجر گردد.